Oleh: Yulia Putri Rewanda Taqwa, S.H.*
(*Mahasiswi Pascasarjana Fakultas Hukum Universitas Lampung)
Otonomi daerah, berdasarkan Pasal 1 Angka 6 Undang-undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah, adalah suatu hak, wewenang, dan kewajiban daerah otonom untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerimtahan dan kepentingan masyarakat setempat dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia. Dari pengertian tersebut, dapat disimpulkan bahwa sistem tata negara di Indonesia memberikan akses kepada setiap daerah untuk menyelenggarakan urusan atau kepentingannya sendiri, dalam hal ini misalnya untuk mengatur ekonomi atau sumber daya alam yang dimiliki setiap daerah.
Pelaksanaan otonomi daerah sejak pertama kali diundangkan melalui Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Otonomi Daerah, telah melahirkan banyak dampak positif, beberapa di antaranya yaitu lahirnya pemimpin yang berasal dari daerah yang mampu menjalin hubungan dengan dunia internasional demi kemajuan daerah dan lahirnya terobosan-terobosan positif dalam hal pelayanan publik yang menyangkut kebutuhan-kebutuhan dasar seperti kesehatan dan pendidikan. Hal tersebut dapat dipahami mengingat wilayah Indonesia yang berbentuk kepulauan mengakibatkan lahirnya banyak wilayah-wilayah yang tidak mungkin dapat dikontrol seluruhnya oleh pemerintah pusat. Adanya otonomi daerah memungkinkan pemerintah daerah, selaku penyelenggara urusan daerah yang paling mengerti tentang kebutuhan daerahnya, mampu meningkatkan dan memeratakan kesejahtaraan masyarakat daerah.
Meski otonomi daerah telah dilaksanakan kurang lebih selama 20 tahun lamanya, namun hagemoni pelaksanaan otonomi daerah tampaknya tak dapat dilepaskan dari tantangan terhadap perubahan-perubahan yang terjadi di masyarakat. Dewasa ini, pemerintah Indonesia tampak tengah berupaya untuk meningkatkan pertumbuhan ekonomi melalui investasi. Salah satu cara untuk menarik investor agar tertarik menanamkan modalnya yaitu dengan diundangkannya omnibus law. Omnibus law itu sendiri merupakan sebuah undang-undang yang substansinya merevisi atau mencabut beberapa peraturan perundang-undangan sekaligus. Konsep undang-undang ini lazim dikenal dalam negara-negara yang menganut common law seperti Inggris, Belgia, dan Amerika. Omnibus law pada umumnya diberlakukan untuk mengatasi banyaknya peraturan perundang-undangan (over regulation) yang saling tumpang tindih (overlapping).
Meski dirasa akan memberi banyak keuntungan dalam hal percepatan dan penyederhanaan penerbitan peraturan perundang-undang, namun dalam kaitannya dengan pelaksanaan otonomi daerah, kehadiran omnibus law dinilai berbagai kalangan mampu melemahkan praktek otonomi daerah. Dari segi pembentukan peraturan perundang-undangan misalnya, Pasal 251 dan Pasal 252 Undang-undang Nomor 11 Tahun 2020 tentang Cipta Kerja (UU Ciptaker) yang merupakan bagian dari omnibus law menyatakan ketentuan sebagai berikut:
Pasal 251
Agar tidak bertentangan dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi, asas pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik, asas materi muatan peraturan perundang-undangan, dan putusan pengadilan, penyusunan Perda dan Perkada berkoordinasi dengan kementerian yang membidangi urusan pemerintahan dalam negeri dan melibatkan ahli dan/atau instansi vertikal di daerah yang menyelenggarakan urusan pemerintahan di bidang pembentukan peraturan perundang-undangan.
Pasal 252
(1) Penyelenggara Pemerintahan Daerah provinsi atau kabupaten/kota yang masih memberlakukan Perda yang tidak sesuai dengan ketentuan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 250 dikenai sanksi.
(2) Sanksi sebagaimana dimaksud pada ayat (1) berupa sanksi administratif….
Dari ketentuan Pasal 251 tersebut, dapat disimpulkan bahwa keberadaan UU Ciptaker dapat membatalkan peraturan daerah apabila bertentangan dengan ketentuan peraturan perundangan-undangan di atasnya. Terlebih lagi, undang-undang ini juga memberlakukan adanya sanksi berupa sanksi administratif dan sanksi penundaan evaluasi rancangan peraturan daerah bagi daerah yang bersikukuh untuk tetap memberlakukan peraturan daerah yang dinilai bertentangan tersebut. Sejatinya, aturan tersebut pernah diberlakukan melalui Pasal 251 UU Pemda dimana Menteri Dalam Negeri diberikan hak untuk mencabut peraturan daerah yang bertentangan dengan peraturan di atasnya. Namun, hal tersebut telah dibatalkan melalui dua Putusan Mahkamah Konstitusi (MK) yakni Putusan Nomor 137/PUUXIII/2015 dan Putusan Nomor 66/PUU-XIV/2016 (Yuridika Widya, 2020:135). Dalam putusan tersebut, kewenangan Menteri Dalam Negeri untuk mencabut peraturan daerah dinilai inkonstitusional dan bertentangan dengan Pasal 18 Ayat (6), Pasal 28D Ayat (1), dan Pasal 24A Ayat (1) Undang-undang Dasar Negara RI Tahun 1945, sehingga hak untuk menvabut peraturan daerah dikembalikan kepada Mahkamah Agung (MA). Ironisnya, ketentuan yang telah dibatalkan oleh MK tersebut dihidupkan kembali melalui UU Ciptaker.
Dalam bidang perizinan, UU Ciptaker juga menimbulkan polemik melalui ketentuan Pasal 350 yang berbunyi sebagai berikut:
Pasal 350
(1) Kepala daerah wajib memberikan pelayanan Perizinan Berusaha sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan dan norma, standar, prosedur, dan kriteria yang ditetapkan oleh Pemerintah Pusat.
(2) Dalam memberikan pelayanan Perizinan Berusaha sebagaimana dimaksud pada ayat (1), Daerah membentuk unit pelayanan terpadu satu pintu.
(3) Pembentukan unit pelayanan terpadu satu pintu sebagaimana dimaksud pada ayat (2) berpedoman pada ketentuan peraturan perundang-undangan.
(4) Pelayanan Perizinan Berusaha sebagaimana dimaksud pada ayat (1) wajib menggunakan sistem Perizinan Berusaha secara elektronik yang dikelola oleh Pemerintah Pusat.
(5) Kepala daerah dapat mengembangkan sistem pendukung pelaksanaan sistem Perizinan Berusaha terintegrasi secara elektronik sebagaimana dimaksud pada ayat (4) sesuai dengan standar yang ditetapkan Pemerintah Pusat.
(6) Kepala daerah yang tidak memberikan pelayanan Perizinan Berusaha sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dan penggunaan sistem Perizinan Berusaha terintegrasi secara elektronik sebagaimana dimaksud pada ayat (4) dikenai sanksi administratif…
Ketentuan dari Pasal 350 tersebut jelas-jelas telah menghilangkan hak pengelolaan sistem perizinan berusaha, yang melalui UU Ciptaker, pengelolaannya diserahkan sepenuhnya kepada pemerintah pusat dimana pemerintah daerah hanya diberikan hak untuk mengembangkan sistem semata, yang juga harus sesuai dengan standar yang ditetapkan pemerintah pusat. Ketentuan tersebut, dipandang dari segi perekonomian, memang berpotensi memudahkan proses investasi. Meski begitu, harus ada aturan yang merinci teknis pelaksanaannya yang mampu menjamin tetap terlaksananya otonomi daerah. Tanpa adanya aturan teknis tersebut, potensi sentralisasi dalam hal ini akan menguat sehingga konsep otonomi daerah menjadi bias.
Selain aturan di atas, beberapa peraturan yang termuat dalam UU Ciptaker dan dianggap mereduksi hak otonomi daerah yaitu antara lain:
Pasal 4 tentang Minyak dan Gas Bumi:
(1) Minyak dan Gas Bumi sebagai sumber daya alam strategis tak terbarukan yang terkandung di dalam Wilayah Hukum Pertambangan Indonesia merupakan kekayaan nasional yang dikuasai oleh negara.
(2) Penguasaan oleh negara sebagaimana dimaksud pada ayat (1) diselenggarakan oleh Pemerintah Pusat melalui kegiatan usaha Minyak dan Gas Bumi.
(3) Kegiatan usaha Minyak dan Gas Bumi sebagaimana dimaksud pada ayat (2) terdiri atas Kegiatan Usaha Hulu dan Kegiatan Usaha Hilir.
Pasal 3 tentang Kegiatan Ekonomi Khusus:
Kegiatan usaha di KEK terdiri atas:
a. produksi dan pengolahan;
b. logistik dan distribusi;
c. pengembanganteknologi;
d. pariwisata;
e. pendidikan;
f. kesehatan;
g. energi; dan/atau h. ekonomi lain.
(2) Pelaksanaan kegiatan usaha pendidikan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf e hanya dapat dilakukan berdasarkan persetujuan yang diberikan oleh Pemerintah Pusat.
Beberapa materi muatan pada UU Ciptaker sebagaimana yang telah disebutkan di atas mengisyaratkan adanya pola resentralisasi kekuasaan melalui penarikan urusan yang semula berada di tangan daerah ke tangan pemerintah pusat atau melalui adanya instrumen persetujuan dari pemerintah pusat yang semakin ketat.
Pola resentralisasi tersebut dapat dianggap sebagai bentuk pelanggaran asas desentralisasi yang telah terbangun selama 20 tahun terakhir dan juga dijamin oleh konstitusi. Desentralisasi dinilai perlu sebagai perwujudan demokrasi dimana proses desentralisasi telah memberikan kesempatan kepada setiap warga untuk berpartisipasi dalam penyelenggaraan pemerintah. Selain itu, desentralisasi juga dapat dimaknai sebagai perwujudan asas pembagian kekuasaan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah sehingga menciptakan konsep checks and balances. Dengan adanya resentralisasi pada beberapa ketentuan dalam UU Ciptaker, maka secara tidak langsung UU ini berpotensi mereduksi nilai-nilai demokrasi dan mengikis nilai checks and balances.
Selain itu, pola resentralisasi tersebut mampu membuat nilai-nilai lokal menjadi terpinggirkan. Hal tersebut dikarenakan apa yang diterapkan di kota-kota tertentu belum tentu dapat diterapkan di beberapa daerah dengan kondisi dan kearifan lokal yang berbeda. Selain itu, UU Ciptaker juga disorot karena dinilai memberikan wewenang yang terlalu besar bagi presiden. Presiden, melalui ketentuan UU Ciptaker, presiden dapat mencabut peraturan daerah yang dinilai tidak sesuai dengan isi UU Ciptaker. Pemahaman tersebut tentunya telah mengubah secara mendasar pemahaman terhadap urusan pemerintahan konkuren (urusan yang dibagi antara pemerintah pusat dan daerah) sebagaimana yang telah diatur dalam UU Pemerintah Daerah.
Otonomi daerah lahir sebagai buah dari perjuangan reformasi yang lahir dari ketimpangan kekuasaan pembangunan dan kesejahteraan sosial antara pusat dan daerah yang menyebabkan ketidakadilan. Sayangnya, UU Ciptaker yang menganut asas resentralisasi dinilai tidak sejalan dengan semangat otonomi daerah yang menuntut kemandirian di daerah. Bila UU Ciptaker diciptakan atas nama perekonomian nasional, maka pemerintah daerah sebagai bagian dari poros penyelenggara negara perlu diperhitungkan keberadaannya sebagai unsur esensial yang ikut menentukan keberhasilan UU Ciptaker.
